Prezentujemy fragmenty książki Kennetha Haara „Europa Kapitału” (ang. „A Europe of Capital”), wydanej przez brukselskie biuro Fundacji im. Róży Luksemburg przy wsparciu finansowym niemieckiego ministerstwa spraw zagranicznych. Książka jest dostępna za darmo do pobrania lub zamówienia pocztą na stronie Fundacji.
Klimat i lądowanie na księżycu
Przedstawiając plan ekologicznej transformacji dla Unii Europejskiej, w grudniu 2019 roku, nowa szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, stwierdziła, że „dla Europy to taki moment, jak lądowanie człowieka na księżycu”[1]. Krótko po prezentacji Zielonego Ładu przez Komisję, zyskał on poparcie krajów członkowskich. Nigdy wcześniej zmiany klimatu nie znajdowały się tak wysoko wśród priorytetów UE. Podczas gdy wcześniej w polityce Unii pierwsze skrzypce grał cel zwiększania konkurencyjności gospodarczej – jak w przypadku Strategii Lizbońskiej, Europy 2020 czy „Better regulation” – teraz klimat zdawał się być na szczycie priorytetów.
Powszechnie wyrażano wówczas entuzjazm, z faktu, że największe współczesne wyzwanie ludzkości staje się fundamentalnym problemem dla strategii unijnej. Nawet najwyżsi rangą reprezentanci biznesu w UE, szczególnie ci z BusinessEurope, nie szczędzili pochwał. Podczas prezentacji Zielonego Ładu, Markus Beyrer, dyrektor generalny BussinessEurope, stwierdził: „Europejski Zielony Ład to ważna inicjatywa, żeby ochronić naszą planetę i skierować Europę w stronę zrównoważonej przyszłości. Pytanie nie brzmi czy potrzebujemy transformacji społecznej, ale jak sprawić, żeby zakończyła się sukcesem […]. Kluczowe jest więc, żeby połączyć Zielony Ład z silną strategią przemysłową, która zmobilizuje setki miliardów euro potrzebnych inwestycji. Jesteśmy gotowi dostarczyć rozwiązania i pracować z nowym Kolegium Komisarzy, żeby ten plan głębokiej transformacji się powiódł”[2].
Ze strony tej organizacji była to nadzwyczajna deklaracja. W ostatnich latach BusinessEurope należało do organizacji lobbingowych najmniej przyjaznych klimatowi i stawiających w tej sprawie największy opór. Owa Konfederacja Przedsiębiorców – w przeciwieństwie do wielu innych grup lobbingowych o bardziej ograniczonych i wyspecjalizowanych celach – podejmowała uporczywe starania, aby skłonić Unię do obniżenia poziomu ambicji w sprawie redukcji gazów cieplarnianych. Dotychczas wysoka skala zamierzonej redukcji CO2 doprowadzała pracodawców do wściekłości.
Tym razem jednak, choć Komisja zdecydowała się podnieść cel z 40 proc. do 55 proc. redukcji emisji, BusinessEurope zachowało zaskakujące milczenie. Bardzo możliwe, że tym razem co innego okazało się mieć znaczenie dla tej organizacji, a mianowicie to, jakie narzędzia wybrała Unia do zmniejszania emisji gazów cieplarnianych. W tej kwestii BusinessEurope miało wszelkie powody do zadowolenia z nowej, wielkiej strategii Zielonego Ładu, która w rzeczywistości została uważnie zaprojektowana tak, aby nie podważyć interesów korporacyjnych. Dążenie do „konkurencyjności” zdeterminowało wybór instrumentów przez Unię do tego stopnia, że strategia stała się nieadekwatna do realizacji naszych celów klimatycznych. W poprzednich latach termin „konkurencyjność” był do znudzenia powtarzany w kampaniach, prowadzonych przez grupy biznesowe w celu obniżenia ambicji klimatycznych. Służył więc celom dokładnie przeciwnym niż te, które deklarowano w Zielonym Ładzie. Biorąc to pod uwagę, można było się spodziewać, że „rakieta na księżyc” Ursuli von der Leyen od początku leciała w złym kierunku.
***
Darmowe uprawnienia dla konkurencyjności
Dobrze zaplanowane przedsięwzięcie lobbingowe może zapewnić korporacjom z niektórych sektorów okres kilku lat, podczas którego nie muszą one w ogóle podejmować inicjatyw sprzyjających klimatowi i przeprowadzać zielonej transformacji, ponieważ otrzymały wcześniej nadmiar tanich uprawnień do emisji. Kiedy przychodzi czas rozpatrywania polityki przyznawania uprawnień, lobbyści w UE zaczynają gorączkowo przemieszczać się pomiędzy pokojami konferencyjnymi. Na przykład, gdy pracowano nad poprawkami do Systemu Handlu Emisjami (ETS) w 2015 roku, Komisja przeprowadziła 52 spotkania z reprezentantami biznesu. Stałymi gośćmi przy takich okazjach są lobbyści z sektorów paliwowego, energetycznego, transportowego, chemicznego oraz produkcji stali i cementu.[3]
Na podobnych spotkaniach stawia się najczęściej argument, że europejski biznes może przegrać globalną konkurencję, gdy narzuci się mu zobowiązania klimatyczne – fenomen ten nazywany jest „ucieczką emisji” (carbon leakage). Jednakże nie zawsze podaje się realne dowody na poparcie tych twierdzeń. Tymczasem można znaleźć wiele raportów, które im przeczą.
W 2008, Międzynarodowa Agencja Energetyczna (IEA) przeanalizowała wysokoenergetyczne sektory w UE (stal, cement, aluminium), aby dojść do konkluzji, że nie ma dowodów na „ucieczkę emisji”[4], przeciwnie do tego, co twierdzą przemysłowcy.[5] W 2013 roku, badanie przeprowadzone przez think tank Ecorys, na zlecenie Komisji, również dowiodło, że pierwsze dwie fazy programu ETS nie doprowadziły do ucieczki.[6] Trzecie badanie z London School of Economics, z 2015 roku, doprowadziło do wniosku, że handel emisjami ma co najwyżej marginalny wpływ na konkurencyjność.[7] Jak widać, lamenty biznesu opierają się na znikomych dowodach. Niemniej jednak są skuteczne.
Serie spotkań, kontakty w systemie UE oraz ogromna liczba listów i komunikatów prasowych zazwyczaj wystarczają, aby skłonić decydentów do negocjacji. Wiele sektorów przemysłu jest tak skutecznych, że z łatwością udaje im się dostać nadmiar darmowych uprawnień do emisji. Mogą więc nawet osiągnąć dodatkowy zysk, sprzedając swoje pozwolenia. Według danych samej Komisji sektor cementowy zarobił w ten sposób 3 miliardy euro. Według think tanku CE Delft, korporacja paliwowa Shell, osiągnęła 781 milionów euro zysku z ETS do 2016 roku.[8]
W sumie, według CE Delft, 200 miliardów darmowych uprawnień zostało rozdane między 2008 r. a 2019 r., pozwalając wygenerować w sumie 50 miliardów dodatkowego zysku[9]. W takiej sytuacji korporacje przemysłowe nie mają powodu, żeby redukować emisję. Przez to mogą nawet pozostać w tyle, w procesie globalnej zielonej transformacji. Na przykład Europejska produkcja cementu emituje więcej CO2 na tonę, niż ten sam przemysł w Chinach i Brazylii razem wzięty.[10]
Darmowe uprawnienia były również jednym z kluczowych problemów niedługo po ogłoszeniu Zielonego Ładu, gdy w ramach pakietu legislacyjnego Fit for 55, mającego na celu redukcję emisji o 55 proc. do 2030 roku, zdecydowano się ponownie zaktualizować zasady handlu emisjami. Pakiet ma zaostrzyć reguły ETS, żeby zagwarantować rzeczywistą realizację celów klimatycznych. Na całkowitą liczbę dostępnych uprawnień zostanie nałożony limit, ale zachowany zostanie system darmowego ich przyznawania oraz szereg pul do alokacji w szczególnych okolicznościach. Dopiero w 2034 r. zostanie w pełni wprowadzony system przyznawania uprawnień wyłącznie przez sprzedaż na aukcjach.
Carbon Market Watch, organizacja, która uważnie śledziła i krytykowała ETS przez wiele lat, zareagowała na ostateczne porozumienie polityczne, w sprawie nowej wersji systemu, z rezygnacją. Saine Frank, dyrektorka wykonawcza organizacji stwierdziła: „obawiając się licha domniemanej deindustrializacji Europy, decydenci utrzymali swoje nierozważne podejście, pozwalające wymigiwać się od odpowiedzialności przemysłowi ciężkiemu”. Jak pisze Carbon Market Watch, w EU zasada „zanieczyszczający płaci” nie obowiązuje, a bodźców do zmiany na bardziej zrównoważone sposoby produkcji wciąż brakuje. „To dlatego, że decydenci wciąż obsypują przemysł ciężki darmowymi pozwoleniami na emisje, w sumie na kwotę ponad 400 miliardów euro. Jak wskazują dane, ta praktyka doprowadziła do wyraźnej porażki obniżenia emisji w przeszłości.”[11]
***
Kosztowna polityka klimatyczna kontra reguły oszczędności budżetowych
Zielona zmiana będzie drogo kosztować. Według samych autorów Zielonego Ładu, żeby zrealizować cel redukcji emisji w UE, wyznaczony na 2030 r., potrzeba około 260 miliardów euro dodatkowych inwestycji każdego roku[12]. W programie znajdują się kosztowne plany dotyczące nie tylko energii odnawialnej, ale także, na przykład, renowacji zasobów mieszkalnych. Wszelkie dowody sugerują, że 260 miliardów jest zdecydowanie niedoszacowaną kwotą.
Wciąż jednak nie ma jasnego planu w kwestii tego, skąd wezmą się pieniądze. Dla państw członkowskich UE sfinansowanie transformacji może okazać się znacznym obciążeniem, biorąc pod uwagę fakt, że wszystkie z nich ucierpiały dotkliwie z powodu pandemii COVID-19. Niemniej jednak, moglibyśmy zapomnieć o tych stratach i stwierdzić, że trzeba zacząć działać, aby uratować siebie i całą planetę przed katastrofą zmian klimatu, nawet jeśli doprowadzimy w ten sposób do zwiększenia długu i deficytu. Wielkie inwestycje byłyby z pewnością w tym momencie uzasadnione, ale państwa członkowskie nie mogą zwyczajnie podjąć decyzji o zaciągnięciu większego długu. W Unii w mocy pozostają surowe zasady dotyczące polityki budżetowej. Jeśli deficyt i dług nie zostają obniżone do odpowiedniego poziomu, państwo poddawane jest presji. Jak widzieliśmy w rozdziale 4, rozluźnianie tych zasad okazywało się często bardzo trudne. Choć mogą one być nieco nagięte, nie zanosi się na to, żeby zostały porzucone lub dostosowane w taki sposób, żeby umożliwić wielkoskalowe publiczne inwestycje w zieloną transformację.
Dlatego Zielony Ład opisując przedsięwzięcia, które wymagają ogromnych inwestycji publicznych, pozostawia ich realizację pod znakiem zapytania. Dobrym przykładem jest wymagająca znacznych nakładów renowacja zasobu mieszkalnego. Ten szczególny cel wprowadzono w pakiecie wniosków ustawodawczych Fit for 55, przedstawionych przez Komisję w lipcu 2021 roku. Według planu, zasób mieszkaniowy zacznie podlegać regułom handlu emisjami w zgodzie z ETS. To oznacza, że właściciele nieruchomości o słabych wynikach energetycznych – np. kiepskiej izolacji – będą musieli kupić uprawnienia do emisji na rynku. Odwrotnie będzie w przypadku nieruchomości z dobrymi wynikami – np. jeśli miały w nich miejsce znaczne inwestycje w poprawę wydajności energetycznej – takie budynki przyniosą właścicielom dodatkowe uprawnienia, które można sprzedać z zyskiem.
Ustawa może w konsekwencji uderzyć przede wszystkim w mieszkańców budynków starych lub niskiej jakości. Istnieje mnóstwo takich nieruchomości, a ich mieszkańcy należą zwykle do najbiedniejszej części społeczeństwa. Skrytykowała ten stan rzeczy Martha Myers z Friends of the Earth: „Przerzuca się koszty uprawnień do emisji na lokatorów, których nie stać na modernizację energetyczną oraz na ludzi z regionów pozbawionych porządnego transportu publicznego. Z jednej z wczesnych kalkulacji wynika, że możemy spodziewać się wzrostu rachunków o średnio nawet 429 euro rocznie – kwotę, na którą wielu nie jest w stanie sobie pozwolić. Spodziewane redukcje emisji nie mają nawet być znaczące.”[13]
To co przedstawiła Komisja może być politycznie wygodne, ale z pewnością nie należy do zrównoważonych środków. Potrzebujemy takiego rozwiązania finansowego, żeby efekt obciążeń nie był znikomy, a ich skutki nie okazały się skrajnie niesprawiedliwe, zmuszając najbiedniejszych do poniesienia największych kosztów. Żeby temu sprostać Komisja i Rada powołały Społeczny Fundusz Klimatyczny, który ma być zasilany przez handel emisjami w ramach ETS. Spodziewane jest pozyskanie w ten sposób, w sumie, około 86 miliardów euro.[14]
Choć może wydawać się, że to dużo, potrzeby są znacznie większe. Nie dziwi fakt, że brak funduszy utrudnił osiągnięcie w 2023 roku postępów w renowacji budynków. Co więcej, liczby pokazują nam większy problem finansowy z Zielonym Ładem. Jeśli ma zostać osiągnięty cel redukcji 55 proc. emisji w całej Unii, nie obędzie się bez wzrostu nakładów. Dane Komisji mówią o dodatkowych 275 miliardach euro rocznie na samą renowację budynków[15]. Jednakże ta sama Komisja szacowała gdzie indziej, że transformacja przewidziana w ramach całego Zielonego Ładu będzie oznaczać dodatkowe wydatki w wysokości tylko 260 miliardów rocznie. Podawano więc kwotę o 68 miliardów mniejszą, niż ta, której potrzeba na samą renowację.[16]
***
Prywatne inwestycje mają być stymulowane dzięki wsparciu pożyczek z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W zamyśle niewielkie granty i gwarancje kredytów mają zamienić się w wielkie pieniądze. Jest to kontynuacja tak zwanego planu Junckera, uruchomionego w 2015 roku, który miał wtedy służyć rozwiązaniu problemu niskiego wzrostu gospodarczego. Wkład zaledwie 21 miliardów euro miał przynieść aż 315 miliardów euro inwestycji w następnych latach. Jednakże plan Junckera nigdy nie stał się cudem gospodarczym, który obiecywano. We wrześniu 2019, think tank Counterbalance oszacował, że po czterech latach działania programu, udało się osiągnąć mniej niż jedną czwartą zakładanego wzrostu.[17] Wciąż jednak, w ramach planu inwestycyjnego na rzecz zrównoważonej Europy, Komisja próbuje działać w zgodzie z tą samą koncepcją.
Do życzenia dużo pozostawia to, na jakich inwestycjach skupia się plan, ponieważ w jego ramach wspierane mają być tylko wielkie, zyskowne projekty. Inne nie zostałyby nawet rozpatrzone przez Europejski Bank Inwestycyjny. W analizie planu komisji autorstwa Counterbalance czytamy: „Podejście polegające na tym, żeby pomagać projektom niezbędnym dla ekologicznej transformacji w osiąganiu wiarygodności dla banków, opiera się na ignorowaniu faktu, że większość z nich nie będzie nigdy wiarygodna finansowo, ani nie przyniesie żadnych zwrotów z inwestycji”.[18]
***
[1] European Commission, Press remarks by President von der Leyen on the occasion of the adoption of the European Green Deal Communication, 11 December 2019. Dostępny na: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_19_6749, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[2] BusinessEurope, EU Green Deal must be built on economic foundations, 11 December 2019. Dostępny na: www.businesseurope.eu/publications/eu-green-deal-must-be-builteconomic-foundations, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[3] Corporate Europe Observatory, Emissions trading reform: romancing the polluters. Dostępny na: corporateeurope.org/en/blog/emissions-trading-reform-romancing-polluters, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[4] Julia Reinaud, Climate Policy and Carbon Leakage, Impacts of the European Union Emissions Trading Scheme on Aluminium, (Paris: OECD/IEA, 2008), 2. Dostępny na: iea.blob.core.windows.net/assets/c9ab1b11-51a2-4930-abe1-7463a9978b09/Aluminium_ EU_ETS.pdf, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[5] Oscar Reyes, Paying the Polluters: EU emissions trading and the new corporate electricity subsidies, (Brussels: Corporate Europe Observatory, 2012). Dostępny na: corporateeurope.org/sites/default/files/publications/payingthepolluters_0.pdf, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[6] Ecorys, Carbon Leakage Evidence Project, Factsheets for selected sectors, (Rotterdam: Ecorys, 2013). Available at: climate.ec.europa.eu/system/files/2016-11/cl_evidence_factsheets_en.pdf, (dostęp: 13 grudnia 2023)
[7] London School of Economics and Political Science, New study concludes increases in energy costs are unlikely to have much effect on European businesses and trade, press release, 2 marca 2015. Dostępny na: www.lse.ac.uk/granthaminstitute/news/newreport-concludes-increases-in-energy-costs-are-unlikely-to-have-much-effect-on-european-businesses-and-trade, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[8] Corporate Europe Observatory, Carbon Welfare, How big polluters plan to profit from EU emissions trading reform, (Brussels: Corporate Europe Observatory, 2016). Dostępny na: corporateeurope.org/sites/default/files/attachments/the_carbon_welfare_report. pdf, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[9] Sander de Bruyn, Daan Juijn, Ellen Schep, Additional profits of sectors and firms from the EU ETS, 2008-2019, (Delft: CE Delft, 2021). Dostępny na: cedelft.eu/wp-content/uploads/sites/2/2021/06/CE_Delft_200402_Additional_Profits_EU_ETS_FINAL_3. pdf, (dostęp: 14 grudnia 2023).
[10] Peter Bosch and Jeroen Kuenen, Greenhouse gas efficiency of industrial activities in EU and Non-EU, (The Hague: TNO Built Environment and Geosciences, 2009). Dostępny na: climate.ec.europa.eu/system/files/2016-11/bmsh_6_11_09_tno_report_en.pdf, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[11] Khaled Diab, Final deal on EU carbon market (ETS) gives heavy industry a free pass at the expense of households and taxpayers, Carbon Market Watch, 18 grudnia 2022. Dostępny na: carbonmarketwatch.org/2022/12/18/final-deal-on-eu-carbon-market-ets-gives-heavy-industry-a-free-pass-at-the-expense-of-households-and-taxpayers, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[12] European Commission, The European Green Deal, COM(2019) 640 final, 11 grudnia 2019. Dostępny na: eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX- :52019DC0640, (dostęp: 13 grudnia 2023).
[13] Martha Myers, Fit for 55 will penalise poor Europeans, Euractiv, 19 July 2021. Dostępny na: www.euractiv.com/section/climate-environment/opinion/fit-for-55-will-penalisepoor-europeans, (dostęp: 14 grudnia 2023)
[14] European Parliament, Deal on establishing the Social Climate Fund to support the energy transition, press release, 18 December 2022. Dostepny na: www.europarl.europa.eu/ news/en/press-room/20221212IPR64528/deal-on-establishing-the-social-climate-fundto-support-the-energy-transition, (dostęp: 14 grudnia 2023)
[15] European Commission, Questions and Answers on the Renovation Wave, 14 grudnia 2020. Dostępny na: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1836, (dostęp: 14 grudnia 2023).
[16] European Commission, The European Green Deal, op. cit., s. 15.
[17] Anna Roggenbuck i Xavier Sol, Not worth celebrating – yet? The Investment Plan for Europe – a critical analysis of the pilot phase of the “Juncker Plan,” (Prague: CEE Bankwatch Network, 2019). Dostępny na: bankwatch.org/wp-content/uploads/2019/09/ EFSI-final.pdf, (dostęp: 14 grudnia 2023 r.)
[18] Clara Bourgin, Xavier Sol, The European Green Deal: Reclaiming public investments for a real socio-ecological transformation, (Brussels: Counterbalance, 2021). Dostępny na: counter-balance.org/uploads/files/Reports/Flagship-Reports-Files/2021-EGD-ReportCounter-Balance-Online.pdf, (dostep: 14 grudnia 2023 r.)